村民自治框架下的村干部腐败
不同于其他行政层级的腐败现象
是基层治理和反腐的“硬骨头”
需要综合治理、系统出招
近日，中央纪委国家监委通报今年前三季度立案数据，其中村干部立案数字引发关注。
通报显示，2024年1至9月，全国纪检监察机关立案64.2万件，其中立案省部级干部58人、厅局级干部3263人、县处级干部2.6万人、乡科级干部8.9万人；立案现任或原任村党支部书记、村委会主任7.7万人。
7.7万人这一数据，是去年同期立案人数4.6万人的近两倍，也超过了去年全年立案总数的6.1万人。公开数据显示，我国目前共有50.2万个行政村，这意味着村干部涉及腐败已经成为一个不容忽视的问题。
近几年来，基层的反腐力度不减。多位专家对《中国新闻周刊》表示，村民自治框架下的村干部腐败，不同于其他行政层级的腐败现象，是基层治理和反腐的“硬骨头”，需要综合治理、系统出招。
图/图虫创意
盯着补贴“腐”
“90后”茹杰威是今年6月份被立案的一名村干部。现年32岁的他曾担任广东省惠州市龙门县龙潭镇下埔村的党支部书记（以下称“村支书”）和村委会主任（以下简称“村主任”）。
根据通报，从2021年至2023年，茹杰威伙同他人通过伪造文件、抢种青枣树冒充原有农作物等方式，骗取了垦造水田项目青苗补偿款。最终，茹杰威被开除党籍，并依法移送检察机关审查起诉。
《中国新闻周刊》梳理今年1月至今的相关案件发现，涉腐的多是村里的“一把手”村支书、村主任，当中村集体的“三资”（即资金、资产和资源）管理是重灾区。
山东省纪委监委在今年4月通报了菏泽市单县朱集镇韩六行政村原村支书韩广云的案件。2021年3月至2023年10月，他在“一肩挑”村支书、村主任期间，违规截留村民耕地地力保护补贴8.5万元，虚报冒领玉米种植保险1.2万元，冒领种粮农民一次性补贴1.2万元。
在安徽六安市霍邱县马店镇金田村，2022年9月，原村支书、原村主任许长金安排村干部尹某某虚报金田村环境整治项目中的挖掘机工时，虚增了381.5小时，从中套取资金5.7万元，这些款项被用于违规支出和发放补助。
袁柏顺是湖南省廉政研究基地、湖南大学廉政研究中心首席专家，他和团队此前整理了中央纪委国家监委网站2015年至2020年曝光的567起村干部腐败的典型案例，发现腐败行为的前两位是违规骗套和贪污侵占，分别占比41.47％和12.6％，涉及领域包括房屋改造、扶贫专项、集体土地、社会保障和惠农补贴等。
腐败的高发领域与乡村发展的阶段紧密相关。中国政法大学国家监察研究院副院长李莉长期深入农村调研，她在接受《中国新闻周刊》采访时表示，20世纪八九十年代和21世纪初，国家逐渐向农村投入补贴，掌握分配资源的村干部被一些人当成了“肥差”。一些村干部上任前，以金钱或请吃饭的形式向选民拉票，之后再通过吃拿卡要等方式将贿选的花费“捞”回来。
随着城镇化的快速推进，农村征地拆迁补偿款和集体经济成为村干部腐败的高发领域，尤其在经济较发达的南方地区。
随着乡村振兴和脱贫攻坚的推进，国家扶贫资源和资金不断汇入中西部农村地区，袁柏顺指出，村干部腐败开始集中在农村危房改造、扶贫专项、征地补偿等领域。
“国家惠民政策补贴到哪里，腐败就跟到哪里。”袁柏顺对《中国新闻周刊》表示，通过弄虚作假、巧立名目等形式骗取、套取国家和集体资产是最常见的腐败形式。以危房改造为例，村干部会冒领他人的补助款，也可以通过虚报不符合申请资格村民的形式骗套补助款。
账目监督难落实
“三资”领域成为村干部违纪违法问题的易发多发地带，多位专家表示，这与当前的村级财务制度不完善密切相关。
早在2000年，为解决村委会自主管理财务模式下，村民兼职会计专业水平不高带来的账目错误及对村干部财务活动监督乏力的缺陷，我国提出建立“村财乡管”的财务模式，也就是将村级财务交由乡（镇）政府代管和监督，但不改变村集体对本村财务的决策权、使用权和收益权。
截至2016年，我国90％以上的农村地区已建立了“村财乡管”的村级财务管理机制。不过，目前仅对凭证审核、财务会计报告编制及报送、稽核工作由会计人员负责作了要求。相关配套制度，包括详尽的审批程序、监督主体的具体标准和责任等并没有明确。
湖南某乡镇纪委一位工作人员对《中国新闻周刊》表示，事实上，有的村干部并不会将“三资”全部交由乡镇代管，会自行扣留部分钱款随意列支。
河南省纪委监委今年6月通报的案例就显示，漯河市舞阳县章化镇前古城村村支书张广卫在2015年至2023年间，利用职务便利，未将前古城村共计32.3万余元集体资金上交章化镇财政所纳入村级财务管理，且违规挪用村集体资金5.3万元，超过三个月未还。今年5月，张广卫被撤销党内职务，并被责令辞去村主任职务。
即使将“三资”全部交给乡镇代管，有受访者告诉《中国新闻周刊》，在实际操作中，部分地区乡镇并不会在村干部支取时，对票据凭证进行真实性、合规性审查，只停留在财务手续、流程的把关上。
河南省某地一位村干部说，常常出现“见票即付”的情况。村支书凭发票就能去乡镇支取，但发票会有高开的情况，例如打一眼机井实际花费5000元，“开票金额能翻倍开到10000元”。
山东菏泽市东明县审计服务中心副主任彭卫华在今年撰文指出，实行村财镇（乡）管制度以后，乡镇经管站财务管理人员专业素质普遍不高，缺少专业财务人员，村账务处理程序不规范，存在不及时记账、结账、对账、对原始凭证审核管理不严等问题。
财务制度的不健全，加上一些村干部对惠民信息的垄断、对财务信息公示的不足，加剧了其腐败。
南京信息工程大学法学与公共管理学院教授曾明对《中国新闻周刊》指出，村干部既受上级政府委托主导负责国家资源分配及发放资格的审核确认，又承担着管理村民集体所有的土地和其他财产的职能。双重身份下，具有较强的自由裁量空间，这也是村级腐败发生的重要诱因。
关于财务活动情况及其有关账目，《农村集体经济组织财务制度》明确要求，重大经济事项等应当向全体成员公开；《村民委员会组织法》也明确，补贴补助等资金、物资的管理使用情况应及时公布，接受村民监督。
不过袁柏顺在调研中发现，财务信息公开存在选择性。公示内容多为村规制度、村内建设等非关键信息，对村集体“三资”管理、惠农相关资金使用发放情况的公示则不足，造成村民获取信息的延迟和偏差，村干部则会借“信息鸿沟”动村民的“奶酪”。
这种时候，就需要多重监督机制，包括上级监督、同级监督以及群众监督。
就上级监督来说，曾明说，村干部不在行政系统内，收入较低，大多是兼职，基本没有职务上的晋升空间。在有限的激励机制下，乡镇大量行政事务又要依赖村两委的支持和落实，部分乡镇可能会对村干部违纪违法行为“容忍”与“包容”。
袁柏顺则发现，部分村干部与乡镇干部形成合谋腐败，也导致乡镇监督缺失。其提供的调查数据显示，有91.38％的腐败同盟来自村级干部群体，而乡镇和县级部门干部也不同程度参与村干部的腐败，涉及国土、林业、财政等部门。合谋腐败具备隐匿性强和潜伏期较长的特点，潜伏期在2—5年的居多，占比为58.28％。
至于同级监督，财务管理等工作的落实是村务监督委员会的主要职责，其独立行使监督权，对村民会议、村民代表会议负责并向其报告工作。
中共中央办公厅、国务院办公厅2017年印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》明确，村务监督委员会一般由3至5人组成，设主任1名，提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任主任，原则上不由村党组织书记兼任主任。村民委员会成员及其近亲属、村会计（村报账员）、村文书、村集体经济组织负责人不得担任村务监督委员会成员。
村务监督委员会在全国的设立已相当普遍。2019年上海财经大学的“千村调查”的数据显示，在覆盖全国 22个省份的30个县（市、区）的样本中，截至2018年，约有89％的村庄已经设立了村务监督委员会。
不过，袁柏顺调查表示，村务监督委员会、村委会、村集体组织交叉任职现象较多。村支两委“一肩挑”模式下，有些甚至还兼任村集体企业负责人。而村务监督又在其领导之下，如村务监督委员会的纪检干部往往是村党支部的纪检委员来兼任，“兵去管领导，不太现实”。
另外，肩负监督职能的村务监督委员会主任、委员也可能会与被监督的村“一把手”合谋腐败。浙江省苍南县平水村就有一起村务监督委员会主任与村支书、 村主任等6名村干部伪造村委会议记录并合谋私分或售卖51个失地农民基本生活保障名额，非法获利61.2万元的案例。
此外，乡情社会也让这类监督有难度。李莉说，在多数村务监督委员会中，成员往往与被监督对象是熟人，“怕得罪人”“抹不开面子”的观念使得同级监督流于形式。
在曾明看来，熟人社会以及管理服务对象、范围、辖区的小规模同样使得村民对腐败的举报成本过高，群众监督落实也有难度。
如何进一步治理？
事实上，针对村干部腐败问题，相关专项行动早已陆续出台。
2018年至2020年，中央纪委部署开展了为期三年的扶贫领域腐败和作风问题专项治理。2017年至2020年，全国查处扶贫领域腐败和作风问题分别为4.87万件、13.1万件、8.5万件、6.5万件。
2023年2月，中央纪委印发《关于开展乡村振兴领域不正之风和腐败问题专项整治的意见》，要求各级纪检监察机关坚持严的基调、采取严的措施，大力整治乡村振兴领域不正之风和腐败问题。
数位专家都说，中央纪委国家监委在全国范围内开展的“群众身边不正之风和腐败问题”集中整治，聚焦了村级腐败，加大了执纪执法力度，使得更多腐败问题浮出水面并得到查处。
李莉直言，村级腐败治理面临特殊挑战。针对这一“硬骨头”，需要系统出招。
财务制度的优化是重中之重。袁柏顺表示，应健全村级财务管理制度，尤其要对涉及村集体“三资”方面的问题线索进行排查，建立专门台账，分类开展重点督办。
目前已有一些地区进行了探索。如《贵州省加强村干部特别是“一肩挑”人员管理监督实施办法（试行）》提出，对集体“三资”达到一定规模的村（社区）党组织书记、村（居）委会主任开展提级监督，对村“两委”成员特别是村党组织书记、村民委员会主任落实任期和离任经济责任审计。
监督层面，村级监督作为最直接的监督方式，专家建议，应从信息公开力度和用人方面进行加强。
曾明认为，需对村务公开形式、内容、载体、深度、细度做更为详细的规定，如在资金分配、资格确认、项目落实等方面保障群众的知情权、发言权与监督权。与此同时，通过监督与审计联动、巡察与审计联动改革，定期或不定期地对农村财务进行审计检查，对村干部贪腐做到早发现、主动发现、及时发现，并早预警、早处置，形成震慑力。
在人事组织管理方面，袁柏顺认为，村务监督委员会组成结构应引入更多与村干部无直接利益关联的村民代表，以增强监督的独立性和有效性，有助于质询和监督村务异常。
至于上级监督，袁柏顺指出，有部分地方探索了在村级建立乡镇监察办公室的联络站，有利于打破村居熟人社会监督难的壁垒。
据媒体2020年报道，吉林省集安市纪委监委制发的《关于在部分村（社区）开展监察联络站试点工作的实施方案》明确，在钱湾村、育才社区等7个村（社区）设立监察联络站试点，作为市监委派出乡镇（街道）监察办公室延伸到村（社区）的联络点，与村（居）务监督委员会一体运作，协助加强对基层群众性自治组织中从事管理人员的监督。
此外，多位专家建议，依靠大数据平台实现数据共享和监督透明化，以便有效筛查违纪违法行为，更好地满足基层反腐的监督需求。
李莉在脱贫攻坚期间曾调研过福建某市，当地构建了大数据监督平台，村民可以自行查询惠农资金发放情况，改变了以往对惠农政策不知情或得知资金被冒领克扣后难以监督的状况。之后该市将此监督平台支援给甘肃某重点贫困市，在监管扶贫资金滥用方面起到了更加明显的效果。
